ГЛАВА 2 ИСТОЧНИКИ МЕДИЦИНСКОГО ПРАВА И СОСТАВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН

? 1. Источники медицинского права

В юридической науке под источником права чаще всего понимают внешнюю форму выражения правила, объективного права, форму уста- новления и выражения правовых норм.

Источники медицинского права - это система определенных внешних форм, содержащих нормы, регулирующие общественные отношения по поводу охраны здоровья граждан, медицинской деятельности. Однако при таком подходе внимание исследователя обращено лишь на конечный и наиболее очевидный невооруженным взглядом результат - своего рода материальный носитель нормы права в готовом виде. Мы же отмечали, что право гораздо шире, чем законодательство. Нормы действующего законодательства - это лишь самые характерные, типичные источники медицинского права. Помимо них существуют и иные источники права, именуемые в литературе нетрадиционными источниками права.

Основным или традиционным источником права вообще и медицинского права в частности являются нормативные акты, среди которых ключевые позиции занимают законы как акты высшей юридической силы. Они будут нами подробно рассмотрены далее.

Под нетрадиционным источником права понимают систему нормативных предписаний, создаваемых, как правило, в процессе правоприменительной деятельности неуполномоченными специально на то органами.

Система нетрадиционных источников права выглядит следующим образом: правовой обычай; нормативный договор; нормативные акты общественных объединений; правовая доктрина; правоприменительная практика.

Обычаи определяются в литературе как устойчивые, исторически сложившиеся правила (нормы) общественного поведения людей, их образа жизни, быта, которые устанавливаются в обществе в результате многократного применения этих правил людьми, передаются от поколения к поколению и охраняются силой общественного мнения. Данное определение в полной мере может быть отнесено к нормам медицинской этики: эти нормы являются устойчивыми, многократно применяются и передаются внутри медицинского сообщества; охраняются силой общественного мнения. История медицины - это, с позиций общественной регламентации, в первую очередь история медицинской этики, и только

с развитием зрелых форм государства - и история законодательства об охране здоровья граждан.

Правовой обычай, в отличие от обычая вообще, санкционируется и поддерживается государством (через механизм государственного принуждения). Государственное санкционирование обычая находит отражение в ст. 62 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, а также в ст. 5 ГК РФ.

Правовой обычай в России является субсидиарным источником права, следовательно, и этические нормы можно считать таковыми по отношению к нормам специального законодательства. Законодательство отдельных стран пошло дальше, признав обычай как основной источник права, который по своей силе равен закону.

Нормативный договор - весьма емкое понятие. Различают между- народно-правовые договоры, договоры между субъектами Российской Федерации, гражданско-правовые договоры и прочее. Нас с позиций исследуемых вопросов интересуют международные договоры и гражданско-правовые договоры.

Чаще всего содержание международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права наполняется конкретикой путем исследования судебных решений, доктрин, решений междуна- родных организаций и т.п. Иными словами, речь идет в основном о судебной практике, причем практике высших судебных инстанций Российской Федерации, использующих положения международных договоров, принципов и норм международного права.

В то же время после присоединения России к Европейской конвенции по правам человека толкования этого акта, которые Европейский суд по правам человека дает в своих решениях по конкретным делам, признаются обязательными. Следовательно, не только нормы Конвенции, но даже и их официальное толкование, являются обязательными и выступают в качестве источника права.

Гражданско-правовой договор в условиях развитого общества становится одним из основных способов регулирования экономических взаимосвязей участников гражданского оборота, действующих в своем интересе. Условия договоров в большинстве случаев формируются самими сторонами и отражают баланс их интересов. Основное требование к таким условиям - их непротиворечие обязательным требованиям законодательства.

Выработанные сторонами условия договора становятся одним из источников, которым руководствуются как стороны договора, так и правоприменитель. Например, стороны договорились о передаче возникшего между ними спора на разрешение третейского суда. Такое согласованное сторонами условие является обязательным как для самих сторон, так и для суда общей юрисдикции. Согласно ст. 222 ГПК РФ, одним из процессуальных последствий заключения третейского соглашения является оставление поданного искового заявления без рассмотрения, если имеется ставшее обязательным для сторон соглашение о передаче данного спора на рассмотрение и разрешение третейского суда

и от ответчика до начала рассмотрения дела по существу поступило возражение относительно рассмотрения и разрешения спора в суде.

Правовые акты общественных объединений могут относиться к числу источников права в силу возможной передачи им некоторых функций органов государственного управления, их участия в правотворчестве, а также формирования ими локальных норм.

Уставы являются разновидностью правовых актов общественных объединений, могут рассматриваться как локальные нормативные акты, содержащие обязательные для своих членов требования. Например, уставы медицинских ассоциаций содержат права и обязанности их членов, определяют их специальную правосубъектность. Ассоциации принимают в установленном их уставами порядке акты, распространяющиеся на их членов. Примером такого акта является Этический кодекс российского врача, Этический кодекс фармацевтического работника и Этический кодекс медицинской сестры.

Правовая доктрина позволяет глубже познать само право, обеспечить определенный уровень законодательной техники. Кроме того, положения правовой доктрины непосредственно используются правоприменителем. Многие дефиниции не имеют легального закрепления в действующем законодательстве. Однако судебная практика является в целом единообразной, исходя из правильного понимания приме- няемых правовых категорий. Возникающая иногда неопределенность «новых» дефиниций преодолевается за счет теоретических наработок правоведов. В отдельных случаях «колоссы науки» привлекаются для производства правовых экспертиз, дачи заключений, разъяснений по правовым вопросам. Об этом со всей очевидностью свидетельствует практика как органов исполнительной власти (например, Министерства юстиции РФ), так и Конституционного суда РФ.

Правоприменительная практика есть накопленный в ходе применения права опыт в виде правоположений, которые вносят элемент новизны в правовое регулирование определенных общественных отношений.

Изучение правоприменительной практики (в первую очередь практики судебной) помогает выявить проблемы и противоречия законодательства, оказывает непосредственное влияние как на теорию, так и на законотворческий процесс.

? 2. Состав законодательства об охране здоровья граждан

Законодательство об охране здоровья граждан и его основной массив - законодательство о здравоохранении - представляет собой совокупность нормативных актов различной юридической силы.

Состав законодательства об охране здоровья граждан представлен: рядом положений Конституции РФ, которые регулируют медицинскую деятельность, деятельность государства по вопросам охраны здоровья граждан; федеральными законами, содержащими нормы, регулирующие рассматриваемую сферу, которые, в свою очередь, можно разделить на специальные и общие; региональными законами или законами субъ-

ектов Российской Федерации; подзаконными актами (нормативными актами органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в пределах их компетенции).

Актов различной юридической силы множество, и это не позволяет даже упомянуть их все. Охарактеризуем кратко отдельные законодательные акты, имеющие наибольшее значение для освоения учебной дисциплины (см. также том II учебного комплекса «Хрестоматия по меди- цинскому праву»).

Конституция Российской Федерации. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В части 2 указанной статьи данное положение получает развитие: «В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».

Глава 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» содержит целый ряд статей, непосредственно определяющих правовой режим личных неимущественных благ личности.

Статья 17 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения».

В части 2 ст. 21 Конституции РФ содержится прямой запрет на проведение медицинских опытов без согласия человека.

Статья 20-24 Конституции РФ гарантируют право на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, на неприкосновенность част- ной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.

Согласно ст. 24 Конституции РФ: «Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Статья 41 Конституции РФ прямо закрепляет право на охрану здоровья и медицинскую помощь: «Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений».

Гражданский кодекс РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 1 ГК РФ товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей терри-

тории Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Гражданский кодекс РФ содержит нормы об обязательствах, общие положения о договоре, регулирует отдельные виды обязательств. Для целей правового регулирования медицинской деятельности в первую очередь представляют интерес договор возмездного оказания услуг (ст. 779-783 ГК РФ), а также обязательства вследствие причинения вреда

(ст. 1064-1101 ГК РФ).

Уголовный кодекс РФ содержит ряд дефиниций, положения о преступлении, наказании, принудительных мерах медицинского характера, ряд специальных составов, включая статьи, предусматривающие уголовную ответственность медицинских работников.

В основах законодательства РФ об охране здоровья граждан закреплен ряд принципов медицинского права, указаны субъекты здравоохранительных правоотношений и основные требования, предъявляемые к ним. Положительным моментом Основ, в частности, является обособленное перечисление прав пациента, а также отдельных групп населения в области охраны здоровья.

Закон РФ «О защите прав потребителей» содержит в своем составе основные понятия (потребитель, изготовитель, исполнитель, продавец, безопасность товара, работы, услуги), имеющие непосредственное отношение к сфере здравоохранения.

Статьи 5и6 Закона устанавливают обязанности изготовителя, исполнителя, продавца, а ст. 7 закрепляет право на безопасность товара (работы, услуги). Законом весьма детально и обстоятельно регулируются вопросы, связанные с доведением информации до потребителя об изготовителе (исполнителе, продавце) и о товарах (работах, услугах). Статьей 12 Закона вводится презумпция отсутствия у потребителя специальных знаний, что требует от обязанных лиц предоставления полной и достоверной информации о предоставляемых услугах, выполняемых работах, реализуемых товарах. В ряде статей Закона детально регулируются вопросы защиты прав потребителя.

Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» определяет правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения в Российской Федерации. Закон направлен на усиление заинтересованности и ответственности населения и государства, предприятий, учреждений, организаций в охране здоровья граждан в новых экономических условиях и обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на медицинскую помощь.

Основной смысл Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» состоит в стремлении сделать психиатрическую помощь максимально демократичной и гуманной. Закон направлен на решение следующих задач: защиту прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи; защиту общества от общественно опасных действий лиц, страдающих психическими

расстройствами; защиту медицинского персонала и иных лиц, участвующих в оказании психиатрической помощи.

Закон РФ «О трансплантации органов и (или) тканей человека» регулирует деятельность медицинских организаций и медицинских работников, связанную со сферой трансплантологии. Органы и ткани, согласно закону, не могут быть предметом купли-продажи, они выведены из гражданско-правового оборота. Купля-продажа органов и (или) тканей человека, а также реклама этих действий влекут уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Закон РФ «О донорстве крови и ее компонентов» позволяет урегулировать оборот крови и ее компонентов, а также определяет правовой статус донора.

ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» направлен на решение вопросов, связанных с предупреждением распространения ВИЧ-инфекции; им определяются порядок проведения освидетельствования для выявления ВИЧ-инфекции, эпидемиологический надзор за распространением ВИЧ-инфекции на территории Российской Федерации, порядок производства средств профилактики, диагностики и лечения ВИЧ-инфекции. Кроме того, законом определяется правовой статус ВИЧ-инфицированных.

ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» определяет особенности оборота наркотических средств и психотропных веществ, основные направления и принципы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту. Кроме того, законом определяются особенности оказания наркологической помощи гражданам.

ФЗ «О лекарственных средствах» создает правовую основу деятельности субъектов обращения лекарственных средств, устанавливает систему государственных органов, осуществляющих правоприменительную практику, распределяет полномочия органов исполнительной власти в сфере обращения лекарственных средств. Им регулируются отношения, возникающие в связи с разработкой, производством, изготовлением, доклиническими и клиническими исследованиями лекарственных средств, контролем их качества, эффективности, безопасности, торговлей лекарственными средствами и иными действиями в сфере обращения лекарственных средств.

ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» устанавливает правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации.

Этим законом непосредственно регулируются вопросы иммунопрофилактики инфекционных болезней, порядок проведения профилактических прививок.

ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»

направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополу-

чия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Законом определяются меры в отношении больных инфекционными заболеваниями, пути предупреждения возникновения и распростране- ния инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и профессиональных заболеваний.

ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» устанавливает общие требования к качеству и безопасности пищевых продуктов, определяет случаи и порядок проведения ветеринарно-санитарной экспертизы сырья для производства продуктов. Специальными нормами регулируется обеспечения качества отдельных продуктов (например, детского питания).

ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» устанавливает правовые основы осуществления государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в РФ в целях охраны здоровья граждан и обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения.

Определяются правовые основы противотуберкулезной помощи, профилактики туберкулеза. Законом определены порядок диспансерного наблюдения, обследования и лечения больных туберкулезом, а также права и обязанности лиц, находящихся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом и больных туберкулезом.

ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской федерации» определяет правую основу, принципы организации и направления государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации (в том числе судебно-медицинской и судебнопсихиатрической служб РФ).

Глава 4 Закона регламентирует производство судебной экспертизы в судебно-экспертном учреждении в отношении живых лиц (производство судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз).

Отдельные положения, затрагивающие вопросы охраны здоровья граждан, системы здравоохранения и медицинской помощи содержатся также в других законодательных актах: Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», Семейном кодексе РФ, Трудовом кодексе РФ, ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Законе РФ «Об организации страхового дела в РФ» и

др.

Законодательство субъектов Российской Федерации, призванное урегулировать отдельные аспекты медицинской, также активно развивается. В ряде субъектов РФ приняты законы «О здравоохранении», «О лекарственных средствах и лекарственном обеспечении» и др. Процесс этот обусловлен имеющимися пробелами в законодательстве, которые на уровне субъектов РФ законодатель пытается восполнить.

Подзаконные акты многообразны и направлены на регламентацию широкого спектра правоотношений в сфере здравоохранения. Среди них- и постановления Правительства РФ, и приказы Минздравсоцразвития РФ, и другие акты. В качестве примеров можно назвать: постановление

Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 г. ? 27 «Об утверждении Правил предоставления платных медицинских услуг насе- лению медицинскими учреждениями»; постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. ? 965 «О порядке признания граждан инвалидами»; приказ Минздравсоцразвития РФ от 29 декабря 2004 г. ? 328 «Об утверждении порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан».

В настоящее время доля подзаконных актов постепенно уменьшается - на смену им приходит закон, так как важнейшие общественные отношения в сфере охраны здоровья граждан, затрагивающие права и законные интересы граждан (населения), должны регулироваться на уровне закона, а не подзаконного акта.

? 3. Правовые основания кодификации законодательства об охране здоровья граждан

Соблюдение законности и правопорядка, формирование правосознания россиян непосредственно связаны с совершенствованием правового регулирования общественных отношений. Законодательство только тогда может с наибольшей эффективностью проявить свой творчески-созидательный характер, стать действенным фактором, способствующим успешному развитию и совершенствованию социальной действительности, когда оно оперативно будет реагировать на происходящие в общественной жизни изменения и заменять устаревшие нормы новыми, соответствующими требованиям практики. В то же время дело не сводится к простому или механическому принятию тех или иных актов, ибо само по себе увеличение их числа не свидетельствует о повышении уровня правовой регламентации общественных отношений и об укреплении законности.

Во избежание значительного числа коллизий, противоречий, а следовательно, и правонарушений в здравоохранении, необходима дальнейшая специализация законодательства об охране здоровья граждан. Цель специализации - наиболее полно и точно охватить исследуемое явление, его качественное состояние, выявить его особенности и динамику. Следствием специализации является обособление правового материала и последующее структурирование.

Итог специализации - кодифицированный акт как срез правовых норм, имеющих четкую структуру, субординационные взаимосвязи и внутри акта, и с иными законодательными массивами.

Развитие законодательства об охране здоровья граждан должно подчиняться следующим факторам:

1) основные общественные потребности и возникающие общественные отношения в рассматриваемой сфере должны быть урегулированы посредством законов, подготовленных на основе научного анализа с учетом тенденций развития системы здравоохранения и общества в целом;

2) совершенствование структуры отраслевого законодательства должно осуществляться с учетом обеспечения системы, отраслей права и правовых институтов;

3) нормы должны способствовать укреплению связей между законами и подзаконными актами.

Кодифицированный акт (например, Медицинский кодекс РФ, Кодекс законов об охране здоровья граждан в РФ, Здравоохранительный кодекс РФ, Кодекс биомедицины и др.) позволяет не просто упорядочить законодательство, регулирующее однородную группу общественных отношений, и устранить имеющиеся противоречия, порождаемые отсутствием системного подхода, но и поднять на более высокий уровень содержание нормативного материала.

Создание кодифицированного акта призвано решить следующие задачи:

1) объединить в максимально возможной степени в одном акте нормы, регулирующие весь комплекс общественных отношений по медико-социальной помощи населению, профилактике заболеваний человека и т.д.;

2) раскрыть содержание права на жизнь и здоровье как основных прав человека;

3) закрепить единые принципы правового регулирования рассматриваемых отношений;

4) четко определить законодательную базу, ее соотношение с иными нормами и принципами, включая международные нормы и принципы;

5) четко разграничить полномочия федерации, ее субъектов и муниципальных образований, их компетенцию по вопросам правового регулирования здравоохранительных правоотношений;

6) указать источники и механизм финансирования здравоохранения в целом и отдельных видов медико-социальной помощи;

7) установить основные правила оказания медико-социальной помощи и особые условия оказания медицинской помощи населению;

8) определить правовые режимы отдельных видов медицинской деятельности;

10) раскрыть механизм юридической ответственности за причинение вреда жизни или здоровью гражданина (пациента) в связи с проведением различных медицинских вмешательств и манипуляций.

В настоящее время проводится работа над подготовкой проекта Медицинского кодекса РФ, являющегося сложнейшим актом, требующим усилий и большого творческого труда специалистов различных отраслей знания.